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  东、中、西部协调发展的战略抉择
                           

                          《中国联合商报》 2008年6月9日

 

■文/东中西部区域发展和改革研究院执行院长  于今
 

    我国地域辽阔、区域差异显著,差异可能会导致区域经济冲突和社会的不稳定,但差异的存在同时也是区域经济合作的前提条件,没有差异,各个区域都是千篇一律,就谈不上各自比较优势的发挥,也就没有合作的说法,这也就为我国不同区域间的协调发展奠定了坚实的基础。从建国后计划经济时期实行的平衡发展战略到改革开放后的非均衡发展战略再到促进区域间共同发展和统筹互动协调发展战略,可以说中央是根据社会经济发展的历史阶段特征而在改变战略,由于区域经济差距的扩大给经济社会造成了严重影响,制约着我国现代化的实现进程。
    中国共产党十六届三中全会提出了“五个统筹”,其中就有统筹区域发展。2004年3月,温家宝总理在十届人大二次会议上作政府工作报告中明确指出“促进区域协调发展,是我国现代化建设中的一个重大战略问题。要坚持推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区加快发展,形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局”。“十一五”规划正式将此新格局确定为我国的区域发展总体战略。十七大报告在“五个统筹”的基础上,再次重申了这一区域发展总体战略进一步提出要统筹中央和地方关系,统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益,统筹国内国际两个大局。这些方面的统筹,拓展了统筹兼顾方针的内涵、对象和范围,体现了中国共产党对社会主义建设规律认识的深化,始终贯穿着区域发展这一主题,凸显了以人为本在区域协调发展中的重要地位,坚持了全面协调可持续的区域发展思路,从而成为深入贯彻落实科学发展观的根本切入点和重要现实途径,也是科学发展观的基本精神解决区域发展问题的集中体现。
    改革开放30年来,东部地区经济获得了高速发展,相对于中西部地区而言较为发达,技术水平较高,可以为中西部地区的发展提高资金和技术支持,并随着自身的产业升级,将传统产业向中西部转移,加快中西部的工业化进程;中西部地区各种自然资源丰富,可以为东部地区经济发展提供资源支持,同时,随着中西部地区的经济发展,居民购买力的提高,也为东部地区企业创造了广阔的市场,中部地区是东引西进的中点站和接力点。通过分工合作,东、中、西部可以发挥各自的比较优势,实现和谐的区域经济关系,同时这种关系是一种动态的,随着各个区域的发展而向前推进,因而是一个科学的互动的协调的发展。 
    一、尽快完善和强化区域经济发展中的市场机制和作用。
    优化地区产业结构、实现区域互动协调发展和促进特色经济带的形成与发展,必须充分发挥市场在资源空间配置和产业配置中的作用,使生产要素向低成本、高效益的区位和产业流动。理论和实践证明,没有这种微观经济活动对最优区位或产业的自动追求,要保证宏观经济处于最优状态是不可能的。要实现生产要素的合理流动,必须完善和强化市场机制。具体包括如下措施:
  1.从宏观上理顺价格体系尤其是生产要素价格体系,鼓励要素有序流动。要进一步调整农产品和资源产品的价格,不断减少直至消除其价格偏离,以促进农业区和资源区的振兴。对某些紧缺原材料可以在国家计划引导下,按市场法则进行跨地区流动,使垄断性经营减少到最低限度。
  2.采取措施,促进区域市场的发展和完善。不仅要建立跨省区、布局适当、流向合理的商品集散市场,以促进商品流通,而且要通过组建区域性金融中心和资金市场,发展区域劳动力市场和技术市场来支持地区产业结构的调整。中央和各级地方政府应加强引导地区间的协作与联合,发展区域市场,并进一步形成全国统一大市场。
  3.理顺政府与企业的关系。政企不分依然严重制约着区际要素流动,例如目前的横向联合中,还普遍实行着四个不变,即所有制关系不变、隶属关系不变、财务解缴渠道不变、财务核算关系不变,这并不是完整意义上的联合,在一定程度上还体现着以行政手段维护着的地区分割。因此,只有建立现代企业制度,实行政企分开,使企业成为真正的市场主体,才能从根本上杜绝地方政府人为阻止生产要素区际流动,促使其更多地把注意点转移到如何为企业创造良好的外部环境上来。
 
    二、从战略上构架合理的区域经济发展的宏观调控体系,尽快完善地区的分层调控体系
    现代市场经济是宏观调控下的市场经济。在我国这样一个自然、社会、经济条件差异很大的国家,必须建立分层次的经济调控体系,才能把国家的宏观经济政策与各个地区的实际情况相结合,才能增强地方的责任感和主动性。在地区经济的分层调控模式中,地方政府应主要以省级政府为主,这是我国省区经济的特征所决定的。在构建区域经济发展的宏观调控体系和完善区域经济的分层调控体系过程中,要把握以下几方面:
    1.建立完善地区经济的分层调控体系,必须理顺中央与地方的经济关系,要建立在中央统一领导下的中央与地方合理分权的新体制。一方面要大权集中,凡是涉及全国统一政策和全国统一市场的管理权限必须集中到中央,以保证国家整体利益;另一方面要小权分散,许多具体管理权限可以下放给地方,以利于地方政府根据当地的实际情况进行有效管理。通过合理划分中央和地方的经济管理权限明确各自的事权、财权和决策权,做到权力和责任相统一,发挥好中央和地方两个积极性。同时,由于我国各地区经济社会发展水平差异较大,经济管理权限的划分既要强调全国的同一性,又要考虑各个地区的特殊性,避免一刀切。应根据各地区不同的经济发展水平、对国家的贡献、自然地理条件以及对外经济的依存度等多种因素,加以区别对待,使各地区的经济管理权限与其自身的总体发展水平相适应。
    2.还必须处理好行政区划的省区和大经济区的关系。地方政府作为一级行政机构,掌握着行政指令、经济杠杠、政策法规等调控手段,与大经济区对其经济活动的协调相比,更具权威性和操作性,而且省区划分比大经济区划分相对稳定和明确,所以地方政府必然是调控的中间层次。但是大经济区作为一个以经济互补和分工协作为基础,跨行政区界的经济区形式,能促进横向经济联系,充分发挥地区优势,促进地区产业结构优化。因此有必要建立大经济区的协调组织,如共同市场理事会、联络委员会和行业协调小组等,以协调各有关地方政府的经济管理活动,并与中央政府的总体规划协同。
合理的地区经济分层调控体系,既有利于各省区主动推进产业结构优化,又保证了中央协调各区域产业结构以达到整体效益最优的能力,对提高经济增长质量和缩小地区差距具有重要意义。

    三、坚持经济发展政策与产业政策相结合
    地区经济发展政策与产业政策不配套是制约地区产业结构优化、区域协调发展和区域特色经济带形成的重要原因。这种不配套表现为在前一时期实施东部沿海经济发展战略过程中,投资不分产业地全面向东倾斜,使本该重点发展的中西部能源、原材料工业没有充分发展起来,阻碍了资源省区优势的发挥;同时,部分地区的产业发展政策,诱使各地区不顾自身条件发展高效益的被扶持产业,导致了地区工业结构的趋同化。地区经济发展政策与产业政策相结合可以从以下几个方面着手:
    1.坚持使产业政策区域化,即国家产业政策应结合地区情况加以具体化。国家在制定和实施产业政策时,应充分考虑产业的地区分布,考虑地区间分工协作,从而按照最有利于发挥整体效益的方向配置资源。
    2.坚持区域经济发展政策产业化,即国家及地区在制定地区经济发展战略时候,应从国家产业政策和区域优势出发,确定各地区重点发展的产业,实现地区产业结构优化与全国产业结构优化之间的相互协调。
   3.坚持改区域资金和政策输血型优惠扶持为产业扶持,即中央政府对部分地区经济发展的扶持,如对东部沿海地区的政策优惠、对西部地区的直接拨款,应改变过去那种简单的地区倾斜,而采取产业倾斜的方法,有针对性地根据被扶持地区的具体情况,重点扶持区域战略产业的发展。
    通过区域经济发展政策与产业政策相结合,不失时机地变换重点发展区域和产业,就能够形成可持续地良性互动的区域经济发展模式,从而在较长时期内维持地区经济相对均衡和高效地发展。
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